锦州“金太阳示范工程” 获补助2.2亿元

对于行政机关为了行政目的通过间接强制进入现场检查、要求提出报告等，日本最高法院认为令状主义并不一定是妥当的。

表面上看，这一立法的目的是维护市场经济秩序，但实质上还是为了保护广大民众的生命健康权。[8]这从比例原则三个子原则的适用规则中即能够得到印证，它们衡量的重点都集中在手段上。

市级党和国家机关、军事管理区周边100米范围内。实体裁量的类型有很多，既有一些不确定法律概念具体化上的裁量，也有一些手段选择上的裁量，后者比较常见。对此，罗尔斯曾言道：法律不过是通过立法的正义的具体体现。比例原则便是在此种背景下应运而生，其本质上是对限制公民权利的国家权力的限制，也被称为权利限制的限制，人权保障构成其产生的逻辑起点。有时候立法也会直接表明权利限制的意思。

听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。不管法律被安排的如何巧妙和有用，只要不符合正义，就该被取消。（二）乡级政府承担农村违法占地建房执法责任的可行性 运用行政综合执法制度解决农村违法占地建房领域的职责分配难题，不仅是必要的，而且可以获得现行法和当前改革实践的支持。

如果农村村民违反新《土地管理法》第44条以及《城乡规划法》的相关规定，未获得或骗取批准获得农用地转用审批、乡村规划许可证等审批或许可违法占用土地建房，则由自然资源主管部门负责执法。[5]农业农村部、自然资源部：《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）。在上述四个领域中，特定土地资源用途的设定和特定土地权利的设定、行使或灭失两个领域，与农村违法占地建房执法权限争议并不直接相关。第一种意见认为，农村村民违法占地建房应由自然资源主管部门查处。

为此，应当依照功能适当性原则，将国家职权配置给最有可能做出最优决定的机关，从而解决职权配置的问题。如前所述，查处违法建设的最佳时期是建设初期，如果相关违法建设在行政诉讼完结之后再依法申请人民法院强制执行，执法成本和社会成本必然会异常高昂。

因此，当乡级政府承接了新《土地管理法》第77条和第78条设定的执法权限后，县级自然资源主管部门和农业农村主管部门应当承担业务指导和执法监督的法律责任。另一方面又规定农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门履行执法责任。综上所述，无论是从新《土地管理法》的整体性体系解释角度看，还是从该法第78条内部的规范结构来看，第78条第1款中的土地一词的规范含义应当限定为符合土地利用总体规划或国土空间规划，且已经依法办理农用地转用审批的宅基地，而整个第78条的规定则适用于农村村民违反宅基地分配流转管制秩序却自行占用宅基地建设住宅等情形。（一）乡级政府承担农村违法占地建房执法责任的必要性 现代社会需要反应迅速、运转高效的政府，而这又以行政组织设置简洁、结构合理、职责分明为基础。

[29]参见新《土地管理法》第53条、第60条、第61条。[30]比如，主持1998年《土地管理法》修改工作的立法专家就曾指出，1998年《土地管理法》第76条的规范功能在于通过国家土地用途管制、土地利用总体规划的要求，管理好、使用好土地资源，而第77条是针对第62条中的违法行为规定的处罚措施，旨在维护宅基地的管理、使用秩序，解决违法滥占土地建住宅的问题。为此，各省应根据本省的具体情况来决定如何落实未经批准或骗取批准违法占用土地进行建设的执法权限分配问题。不过，相关业务指导和执法监督法律责任的分配，依然应当按照国土空间用途管制秩序和宅基地的分配流转管制秩序进行界定，因为这两个法律条文的规范内容正是对上述两种行政管理秩序的制度保障。

[43]在这种情况下，如果相关违法行为缺乏有效监管，不但会导致法律适用的混乱和无序，而且会危害到耕地保护、粮食安全和乡村振兴战略的实施。[16] 第二种意见认为，农村村民违法占地建房应由农业农村主管部门查处，如果自然资源主管部门进行查处，则属于越权行为。

对于新《土地管理法》第77条和第78条来说，它们所包含的批准土地等核心术语和相关法律责任设定是否存在包含/被包含的关系，是解决上述分歧和争论的关键。[22] 二、农村违法占地建房执法权限的规范分析 通过上述梳理可以发现，在当前农村违法占地建房执法责任分配领域，法律适用争议虽然涉及新《土地管理法》第62条、第67条、第75条、第77条和第78条等多个条款，但争议的核心在于其中的第77条和第78条是否属于一般规范/特别规范的关系。

另外，自然资源部、农业农村部2020年9月28日发布的《关于农村乱占耕地建房八不准的通知》（自然资发〔2020〕127号）指出：各地要深刻认识耕地保护的极端重要性，向社会广泛公告、宣传‘八不准相关规定。从法解释的基本规则来看，判断存有竞合嫌疑的法条是否属于一般规范/特别规范，关键在于判断其中一个法条的构成要件是否完全被另外一个法条所涵摄。[10] 相关分歧和争论不只是发生在自然资源主管部门和农业农村主管部门之间，人民检察院、人民法院、监察委员会也参与其中。[11]参见全国人大常委会于2017年6月27日第二次修正的《行政诉讼法》第25条第4款。负责起草法律修正案的自然资源部在关于修正案（草案）的说明中提到落实深化党和国家机构改革精神，明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，赋予农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责，[4]但没有对全国农村宅基地改革和管理有关工作农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责等规定的具体含义及其涵摄范围进行明确的说明。如果将违法主体、土地类型以及建筑物类型三种要素结合，那么至少可以演绎出18种不同的违法情形。

卫星监测只是发现违法违规建房问题的一种技术手段。[35]农业农村部：《关于政协第十三届全国委员会第四次会议第0893号（农业水利类081号）提案答复摘要》（2021年8月31日）。

[39]参见全国人大常委会于2021年1月22日修订的《行政处罚法》第18条、第24条第1款。按照‘依法行政及‘法无授权不可为的原则，自然资源主管部门在没有法律授权的情况下，继续对农村村民非法占地建住宅的行为（包括违建时间2020年1月以前的）进行查处于法无据，属于越权行政。

在这种情况下，由乡级政府根据《城乡规划法》和《行政处罚法》等法律的规定，对农村违法占地建房问题统一行使执法权限并履行监管职责，更有利于相关监管制度的有效落实。组织开展农村宅基地现状和需求情况统计调查，及时将农民建房新增建设用地需求通报同级自然资源部门。

[6]农业农村部则认为：因宅基地用地建房审批管理涉及农业农村、自然资源等多个部门，各地对土地管理法中有关执法条文存在不同理解。[17]参见辽宁省盖州市人民法院（2020）辽0881行审58号行政裁定书。另外，农村违法占地建房执法具有地域分布广泛、需要及时跟踪和查处的特点，乡级政府及其所属综合执法部门处于发现乡村各种违法行为的最前线，作为该领域的执法主体是适合的。[1]由此，1986年《土地管理法》建立的地政一个部门统一管理体制转变为自然资源主管部门和农业农村主管部门按照分工同时负责地政管理体制。

4.在国土空间用途管制领域，新《土地管理法》设定的批准制度主要包括，凡是建设涉及农用地转为建设用地的，无论是农民集体经济组织、各类建设单位开办企业或进行公益性建设，还是农民申请宅基地进行住房建设，都需要向县级自然资源主管部门提出申请，然后由县级以上地方人民政府批准。众所周知，宅基地制度改革是我国当前土地制度全面深化改革的重要组成部分，关涉到公民财产权的保护、乡村振兴、耕地保护、土地资源的合理利用等诸多复杂的社会问题。

这种法律解释意见是合理的，不过，通过乡镇行政综合执法落实农村违法占地建房领域的执法责任，可以通过上述两项原则的检验。另外，对于因为历史上农村村民违法占地建房问题，也应由承接土地行政主管部门职责的自然资源主管部门继续负责执法和查处。

1.在特定土地资源用途设定领域，新《土地管理法》设定的批准制度主要包括：（1）粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地由国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定。就像有学者指出的那样，针对有些案件中行政主管机关对自己的职责认识不清以及划分不清而相互推诿的现象，建议在立法和管理实践中进一步明确行政主管机关的职责范围，而不应通过行政公益诉讼来实现这一目标。

不过，该法第78条显然不适用于我国城市区域的土地，因为这既与该条所规范的农村宅基地分配流转管制秩序不一致，也已经超出了农业农村部门的职责范围。在太子庙镇政府表示将根据相关法律规定进行相应处理，并责成国土、城管等相关部门继续管控，对照相关问题进行整改后，铁山区人民检察院认为该镇政府未履行查处违法用地行为的法定职责，故而对其提起行政公益诉讼。最后，即使暂且抛开自然资源主管部门和农业农村主管部门执法权限划分难题，仅从新《土地管理法》的规定来看，其第77条和第78条的规定虽然同时为上述两个部门设定了限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的执法权限，但其第83条又规定：建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。[38]中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（2019年1月31日）。

地方各级自然资源、农业农村主管部门要在党委和政府的领导下，完善土地执法监管体制机制，加强与纪检监察、法院、检察院和公安机关的协作配合，采取多种措施合力强化日常监管，务必坚决遏制新增农村乱占耕地建房行为。将这77个批准的适用领域进行类型化区分，可以发现它们在我国现行的土地管理制度中分布在四个不同的领域，且各自所指代的对象并不相同。

（5）非法占用未利用地建设住宅。由此观之，厘定相关主管部门的职责和权限，是当前土地管理和法律适用领域亟待解决的一个难题。

特别需要注意的是，查处违法建设的最佳时期是其建设初期，如果违法建筑已经基本建成再进行查处，无论是对何种执法主体而言，都会面临来自当事人乃至整个家族、社区的巨大压力。正因如此，该项制度究竟应当如何改革，社会各界依然存在很多不同的看法乃至争论。